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28.03.2013 Inquérito Civil - Síntese

 

INQUÉRITO CIVIL

Origem

Em 1985, por meio da edição da Lei 7.347/85 denominada Lei da Ação Civil Pública, nasceu o Inquérito Civil, sendo que, em 1988 com a promulgação da Constituição Federal, o Inquérito Civil passou a ser um instrumento Constitucional utilizado pelo Ministério Público, para proteger o patrim6onio público e social, bem como o meio ambiente e outros interesses difusos e coletivos, conforme determinou o inciso III do artigo 129.

 

 

“Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público: (...)

III - promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos; (...)

 

 

Além da previsão Constitucional e da Lei da Ação Civil Pública, o Inquérito Civil está previsto no Código de Defesa do Consumidor em seu artigo 90, e nas Leis 7.853/89 – art. 6o , Lei 8.069/90 – art. 201, Lei 8.625/93 – art. 25, IV e art. 26, Lei Complementar 75/93, art. 6o, 7o e 8o, Lei 9.605/1998 – art. 19 , e Lei 10.741/2003 – art. 74, inc. I. 

 

Nesse passo, compete a cada Ministério Público editar os Atos Normativos que regerão o rito do Inquérito Civil, como por exemplo, o modo de instauração, instrução e arquivamento. 

 

Por outro lado, para evitar uma discrepância entre os Atos Normativos dos Ministérios Públicos, o Conselho Nacional do Ministério Público – CNMP editou  Resolução número 23 de 17 de setembro de 2007, a fim de uniformizar os procedimentos gerais que regem o Inquérito Civil – IC.

 

 

Princípios da Atividade Investigatória


Com acima mencionado, as normas que regulamentam o IC possuem uma Hierarquia, começando pelos Atos Normativos de cada Ministério Público, a Resolução número 23 do CNMP, legislação Infraconstitucional, e Constituição Federal. 

 

Assim, deve o presidente, ou seja, aquele que preside o IC, neste caso o Promotor de Justiça, agir com base nos princípios Constitucionais, sem que seus atos ofendam as garantias constitucionais do investigado, bem como deve o presidente agir com decoro, boa-fé e imparcialidade.

 

 

Da justa causa para Instauração do Inquérito Civil


 

É cediço, que a instauração do IC traz diversos reflexos subjetivos para o investigado, reflexos de ordem negativa, pois nenhuma pessoa tem prazer de se ver submetido a uma investigação.

 

Por essa razão, para que haja a instauração do IC é necessário que haja uma fato determinado – certo. Esse exigência se faz necessária, para evitar que seja instaurado IC por mero arbítrio do Promotor de Justiça, ou mesmo, com finalidade política e com interesse de prejudicar terceiro.

 

Pensando nisso, o Conselho Superior do Ministério Público do Estado de São Paulo preferiu a seguinte decisão.

 

“A representação deverá conter motivos e fatos a demonstrar a ilegalidade da medida administrativa e justificar a invalidação pelo Poder Judiciário. É curial que a iniciativa da instauração de procedimento investigatório não se dê a partir de suspeitas infundadas ou adversidade partidária do reclamante, mas que tenha por base fatos concretamente apontados a orientar apontados a orientar a atividade ministerial” 

 

Ademais, o IC poderá ser instaurado com base em uma denúncia anônima, porém, essa deverá conter um fato determinado, sem o qual, o Promotor de Justiça deverá rejeitar esse pedido, para não instaurar o IC.

 

Nesse sentido, o IC também não poderá ser instaurado com a finalidade fiscalizatório, como por exemplo,  a fim de fiscalizar uma empresa, para saber se ela cumpre as normas laboristas, até porque, essa função cabe a delegacia do trabalho e  demais órgãos criados para essa finalidade. 

 

Assim, após a delegacia do trabalho constatar a existência de descumprimento de uma norma de segurança do trabalho, que coloca em risco os trabalhadores, ai sim, pode o Promotor de Justiça instaurar o IC, para apurar os fatos determinados, neste exemplo, o descumprimento da norma de segurança que coloca em risco a vida de diversos trabalhadores. 

 

Por fim, vale dizer ainda, que a abertura do IC com a finalidade exclusivamente investigatória, sem a existência de um fato determinado acarretará no arquivamento do IC. 

 

 

 Transparência administrativa 


 

O IC deve ser pautado no princípio da transparência administrativa, ou seja, todos os atos praticados no IC devem ser públicos e motivados, e em alguns casos ter a participação popular, para colher informações junto a comunidade. 

 

 

Conceito e Características do IC


 

Segundo definição do Promotor de Justiça Eurico Ferraresi,  o IC é uma investigação administrativa, de caráter inquisitório, unilateral e facultativo, instaurado e presidido pelo Promotor de Justiça, a fim de apurar danos a direito ou interesse difuso, coletivos ou individuais homogêneos, servindo como preparação para o exercício das atribuições inerentes ao Ministério Púbico. 

 

O IC possui diversas características, dentre as quais passaremos a transcrever. Pelo fato do IC ser um procedimento administrativo Público, o qual é conduzido pelo Promotor de Justiça, esse um agente público, é evidente que deverá ser aplicado o princípio da publicidade, sendo que, no IC todos os atos serão públicos, como por exemplo, a publicação no diário oficial da portaria que determinou a instauração do IC, do seu arquivamento e demais atos que forem realizados no curso do procedimento administrativo.

 

Nesse passo, além dos atos serem publicados no diário oficial, esses também deverão ser divulgados em meios eletrônicos, como por exemplo, junto a internet.  Ainda sim, qualquer interessado poderá ter vistas aos autos do procedimento administrativo, bem como requerer a extração de cópias, salvo quando o IC esteja resguardado pelo sigilo (legal ou para evitar prejuízo às investigações), cuja decisão do Promotor de Justiça deverá ser motivada.

 

Vale lembrar que, o sigilo do IC poderá ser total ou parcial, ou seja, o Presidente poderá determinar que somente alguns documentos sejam sigilosos, devendo a decisão de sigilo ser sempre fundamentada pelo Promotor de Justiça.  

 

Atualmente é comum que algumas empresas requeiram ao Ministério Público certidões negativas de inquérito Civil, pois alguns programas de certificação fazem essa exigência, ou mesmo, para comprovar junto a seus clientes que são empresas, que respeitam o meio ambiente ou o direito dos consumidores. 

 

Por fim, sempre quando envolver o direito de privacidade da pessoa, o Promotor deverá vedar a publicidade do IC. 

 

Ademais, pelo fato do IC ser um procedimento administrativo, que visa a investigação e apuração de fatos, esse não admite o contraditório e a ampla defesa, portanto, trata-se de um procedimento inquisitório, ou seja, unilateral. 

 

Pode-se citar como exemplo, a realização de uma perícia requisitada pelo Promotor de Justiça, a fim de apurar se houve ou não um dano ambiental. Dessa forma, o Promotor não avisará o investigado para acompanhar a realização da perícia, muito menos para que esse apresente quesitos, pois como dito anteriormente, o procedimento administrativo é inquisitorial, para que o Promotor investigue a justa causa, para verificar se dará andamento na propositura ou não de ação civil pública. 

 

Em homenagem ao acima aduzido, somente haveria o contraditório, se ao final do procedimento resultasse alguma sanção ao investigado, sem a prévia manifestação do Poder Judiciário. No máximo, o que pode ocorrer é a realização de termo de ajustamento de conduta, mas nesse caso, há participação do investigado, pois esse ajuste, somente ocorre com a expressa concordância do investigado, ou seja, um verdadeiro acordo entre ele e o Promotor de Justiça.

Dessa forma, por conta do caráter inquisitorial do IC, o Superior Tribunal de Justiça – STJ entende que, as provas colhidas no curso do IC possuem valor probatório relativo, pois foram adquiridas sem o contraditório. 

 

Há outro entendimento, no sentido de que, devido as provas terem sido produzidas no curso do procedimento administrativo, por órgãos da administração pública, ou mesmo por entidades de pesquisa técnica ou científica utilizadas pelo Poder Judiciário, gozam essas provas de valor probatório absoluto, até porque, em muitos casos, na fase Judicial, não há como produzir novamente as provas. 

 

Ainda sim, o Ministério Público pode se valer do mesmo expediente que determinada associação civil utiliza para produzir provas, antes de ingressar com ação civil pública, ou seja, o MP pode ingressar com ação cautelar de exibição de documento, caso o investigado se negue a fornecer determinado documento, sob a justificativa de que ninguém é obrigado a produzir prova contra si.  

 

O Promotor de Justiça, a fim de dar maior robustez as provas produzidas no IC, bem como para evitar a repetição da prova em juízo, caso ingresse com ação civil pública, poderá abrir o contraditório para o investigado. 

Como é sabido, o Inquérito Civil não é condição de procedibilidade para o ajuizamento das ações de responsabilidade do Ministério Público, por isso, que o IC possui a dispensabilidade como mais uma característica. 

 

Assim, possuindo o Promotor de Justiça os elementos para ajuizar uma ação, não haverá necessidade de se instaurar previamente o inquérito civil.

 

Como já era de se esperar, a Constituição Federal de 1988 atribuiu ao Ministério Público a exclusividade para instaurar o IC. Os demais legitimados para propor as ações coletivas não podem se valer desse procedimento, mas no exercício do direito constitucional de petição, poderão solicitar informações às autoridades públicas, que deverão prestar as informações no prazo de 15 dias. 

 

 

 Proteção dos direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos


 

Como é sabido, a Lei da Ação Civil Pública foi editada para proteger os direitos transindividuais, como por exemplo, o meio ambiente, o consumidor e a ordem urbanística, além de outros direitos difuso ou coletivo. 

 

Atualmente, discute-se se o IC pode ser utilizado em defesa de direito individual indisponível, neste exemplo, para apurar ofensa individual, como o fornecimento de remédio pelo Estado à um doente, uma vez que o direito a saúde é uma consequência do direito a vida, ou seja, um direito fundamental consagrado pela Lei maior.  

 

Assim, o Conselho Superior do Ministério Público de São Paulo editou a Súmula 45, a fim de autorizar a instituição à propor ação civil pública, para proteger o direito individual indisponível.

 

Por  outro lado, a Conselho Nacional do Ministério Público, junto a resolução 23, determina que toda a investigação do MP se faça por meio do IC, mas no Estado de São Paulo, esse órgão permite que os casos individuais indisponíveis poderão ser apurados em procedimento administrativo diverso do IC – Ato n. 619/2009.

 

 

O Inquérito Civil 


 

O IC divide-se em três fases; instauração, instrução e conclusão.

 

 

 Instauração / Instrução e Conclusão. 


O IC poderá ser instaurado de ofício, ou seja, pelo próprio Promotor de Justiça, independentemente de qualquer provocação. Exemplo dessa modalidade, ocorre quando o Promotor toma conhecimento de um fato, por meio de uma notícia publica em jornal, de que em tese, alguém teria causado um dano ao meio ambiente.  

 

Caso o Promotor que tenha tomado conhecimento dessa fato, não seja competente para instaurar o IC, deverá então remeter essas informações, para que o Promotor do meio ambiente possa instaurar o IC, sendo que esse promotor que tomou conhecimento dos fatos poderá ser ouvido como testemunha no IC.

 

Também pode ser instaurado por provocação ou representação (requerimento ou representação), quando alguém leva ao conhecimento do Promotor de Justiça a violação em tese de um direito transindividual, cuja informação poderá ser escrita ou verbal, pois os Promotores de Justiça são obrigados pela Lei orgânica do MP a atender a população. 

 

Ao contrário do que penso (Cláudio Bueloni), não poderia ser permitido a instauração do IC por meio de denúncia anônima, pois a mesma pode ter sido realizada sem qualquer fundamento, com o fito exclusivo de prejudicar terceiro, no sentido político ou pessoal. 

 

No caso da representação, o representante deverá qualificar-se, bem como trazer provas da suposta ocorrência do dano, sendo que o Promotor poderá indeferir a representação, caso não haja os elementos mínimos de convicção, sendo que dessa decisão de indeferimento caberá recurso para o Conselho Superior do Ministério Público.

 

Caso o Conselho de provimento ao recurso, será designado outro promotor para instaurar o IC. 

 

Por outro lado, caso o pedido de representação for indeferido, e o apresentante não recorra no prazo de até 10 (dez) dias, o pedido de instauração será arquivado na própria promotoria, não sendo necessário sua remessa para o Conselho Superior do MP. 

 

Ainda sim, caso o mesmo fato da representação já tenha sido objeto de outro IC ou de ação civil público ou outro procedimento administrativo, o Membro do Ministério Público deverá arquivar esse novo pedido, nos termos no artigo 5 da Resolução 23/2007 do CNMP.

 

Por fim, pode ocorrer a instauração do IC pode meio de requisição / determinação do Procurador Geral de Justiça e pelo Conselho Superior do Ministério Público, quando a autoridade reclamada for o Governador do Estado, Presidente da Assembleia Legislativa ou Presidente do Tribunal de Justiça. 

 

Ainda sim, como já dito anteriormente, o Conselho Superior determinará a instauração do IC, quando prover o recurso contra o indeferimento do pedido de instauração pelo Promotor de Justiça, ou quando desacolher a promoção de arquivamento do IC encaminhada pelo Promotor.

Com efeito da instauração do IC, nos termos do artigo 26 do Código de Defesa do Consumidor – CDC, a instauração do IC interrompe a prescrição, bem como legitima as notificações e requisições expedias pelo MP.

 

O CNMP determina que o IC seja concluído no prazo de até um ano, e caso necessário, poderá ser prorrogado pelo mesmo prazo quantas vezes forem necessárias, porém, no Estado de São Paulo, a determinação é de que o IC não dure mais de 180 dias. 

 

No Estado de São Paulo, o pedido de prorrogação deve ser fundamentado, bem como que a prorrogação seja comunicada ao Conselho Superior do MP, pois não há razão para estender indefinidamente o curso do IC, pois ou há elementos para a propositura da Ação Civil Pública ou não. 

 

Cabe aqui, informar que, antes do IC há um procedimento preparatório para instaurar o IC, mas muita vezes, no curso desse procedimento, verifica-se a lesão ao direito supraindividuais. Nesse caso, poderá o MP propor de imediato um ajuste de conduta com o investigado, ou mesmo ingressar com a Ação Civil Pública.

 

 

 Defesa contra a Instauração do IC


 

Como é sabido, para que haja a instauração do IC é necessário que haja justa causa, sem a qual, o Promotor de Justiça não poderá instaurar o Inquérito Civil.

 

Nesse passo, caso o Promotor de Justiça tenha instaurado o IC sem justa causa, o investigado poderá valer-se do Mandado de Segurança para trancar a investigação.

 

No Estado de São Paulo, a Lei orgânica do MP Lei Complementar 734/1998 afirma que, da instauração do IC, o investigado terá o prazo de cinco dias, a contar da ciência do ato impugnado, para recorrer ao CSMP, cujo recurso tem efeito suspensivo.


 

 Arquivamento


 

Caso o IC seja arquivado, nada impedirá que outro legitimado (associação civil) ingresse com a competente demanda em juízo, o qual inclusive poderá utilizar os elementos constantes no IC para propor sua demanda. 

 

Ainda sim, caberá ao Conselho Superior do Ministério Público - CSMP de cada Estado; homologar o arquivamento enviado pelo Promotor de Justiça; rejeitar o arquivamento e determinar a ajuizamento da ação civil pública, porém, designará outro Promotor; determinar a instauração do IC quando o Promotor indeferiu o procedimento preparatório do IC e, quando tratar de arquivamento de peça informativa; converter o arquivamento em diligência, para instruir melhor o IC.

 

 

 Desarquivamento


 

Caso haja a homologação do pedido de arquivamento pelo CSMP, o IC somente poderá ser desarquivado se surgirem novas provas ou necessidade de investigar fato novo relevante ou conexos, porém, desde que não tenha transcorrido o prazo máximo de seis meses após a homologação do arquivamento. 

 

Dessa forma, caso superado o prazo de seis meses do arquivamento, o Promotor deverá instaurar novo IC, regra positivada no artigo 12 da Resolução 23 do CNMP.

 

 

Impedimento ou suspeição

 

 

Para presidir o IC, o Promotor de Justiça deve ser isento, ou seja, atuar com imparcialidade, sendo que, deverá declarar seu impedimento ou suspeição nos termos do artigo 138, I do Código de Processo Civil.

 

Além disso, o investigado também poderá arguir o impedimento ou suspeição do Promotor de Justiça, como por exemplo, no caso do Promotor ser inimigo capital, mas para isso, deverá fazer a prova. 

 

 

AJUSTE DE CONDUTA


 

 Conceito


É uma forma de solucionar a controvérsia fora do Poder Judiciário – solução extrajudicial de conflitos. Esse documento é um título executivo extrajudicial, sendo que, o seu descumprimento poderá ser cobrado diretamente junto ao Poder Judiciário, sem a necessidade de um processo de conhecimento, para discutir os fatos. 

 

Vale lembrar que, é um título executivo dos direitos transindividuais. É uma forma de resolver as controvérsias de forma rápida, eficaz e econômica. 

 

Assim, caso o investigado e o Presidente do IC ou do procedimento preparatório do IC chegam a um consenso, as partes firmam o Termo de Ajustamento de Conduta - TAC ou Compromisso de Ajuste de Conduta - CAC, para por fim a controvérsia discutida na área administrativa. 

 

O ajuste de conduta visa prevenir a ofensa a direitos transindividuais, mas em muitas situações, o ajuste serve para recuperar ou ressarcir o dano causado.  Assim, pode ocorrer a substituição por equivalente, por equivalente em outro local ou indenização pecuniária.

 

 

 Fundamentação Legal 


 

A Lei da Ação Civil Pública – 7.347/1985, autoriza os órgãos públicos legitimados a firmarem o TAC com os interessados ( investigados), cujo acordo terá força de título executivo extrajudicial.

 

Por sua vez, o artigo 14 da Resolução n. 23 do CNMP diz que o Ministério Público poderá firmar o TAC ou CAC, com a intenção do investigado reparar o dano, adequar sua conduta as normas legais, e compensar ou indenizar pelos danos que não possam ser reparados.

 

 

 Legitimados para firmar ajustamento de conduta


 

Somente os órgãos públicos podem firmar o TAC:

 

  • - Ministério Público
  • - União, Estados, Municípios e o Distrito Federal;
  • - Entidades e órgãos da administração pública, direta ou indireta, embora sem personalidade jurídica, destinados à defesa dos interesses difusos e coletivos;
  • - Empresas públicas e as sociedades de economia mista que tenham por escopo a prestação de serviços públicos.

 

 

 Características do TAC 


 

Caso se tome conhecimento de um dano a direito difuso, e o responsável pelo dano concorde de plano a firmar um TAC, o Ministério Público somente poderá firmar se já houver um procedimento preparatório em curso ou IC.

 

No Estado de São Paulo, esse obrigatoriedade está prevista no artigo 251 do Regimento Interno do CSMPSP.

 

Além disso, o Termo de Ajuste de Conduta deverá fixar uma multa cominatória, para obrigar o representado a fazer ou deixar de fazer algo, sendo que o órgão público poderá executar essa multa independentemente do representado cumprir o “acordo”. 

 

Nesse passo, o CSMP somente homologará o arquivamento do IC ou do procedimento preparatório se no termo de ajuste constar que, o não cumprimento sujeitará o infrator a suportar a execução desse título.

 

Ressalta-se, que o ajuste de conduta também possa ser firmado no curso da Ação Civil Pública. Nesse caso, o título será executivo judicial. Neste caso, não há necessidade da homologação do CNMP, pois agora, a homologação cabe ao Poder Judiciário.

 

 

 Natureza Jurídica do Ajustamento de Conduta


 

O STJ – Superior Tribunal de Justiça reconheceu que o ajuste de conduta possui a natureza jurídica de transação

 

No REsp. n. 299.400/RJ, da Segunda Turma, entendem que a regra geral é de que não serem passíveis de transação dos direitos difusos, porém, quando há direito difuso de obrigação de fazer ou não fazer, deve-se dar tratamento diferenciado, para a composição do dano, sendo portanto, exceção a regra admitir a transação para o caso de direitos difusos.  

 

Parte da doutrina não concorda com esse entendimento, pois entendem que os direitos difusos são indisponíveis, e, portanto, não podem ser objeto de acordo entre as partes, sendo que, esses doutrinadores aventam o artigo 841 do Código Civil para guerrear o entendimento do STJ e outros doutrinadores, pois citado artigo menciona que somente os direitos patrimoniais de caráter privado permite a transação.

 

Eurico Ferraresi entende que, a visão moderna do direito administrativo não mais admite os ranços do passado, sendo que, nos dias atuais, permite-se à própria Fazenda Pública firmar acordo, sendo que, o próprio STF entende que, se há momentos em que a indisponibilidade do interesse público deve ser atenuado, mormente quando se tem em vista que a solução adotada pela Administração é a melhor para o interesse difuso. 

 

Para a Professora Ada Pellegrini Grinover, entende que, sem dúvida ser indisponível o direito ao meio ambiente, porém, o modo de cumprimento da obrigação é disponível, pois se assim não fosse, não seria possível cumprir a obrigação relativa a conservação, à preservação e à reconstituição do meio ambiente. Respeitada essa ótica, a brilhante professora entende que, a indisponibilidade será respeitada. 

 

Dessa forma, é necessário uma maior flexibilidade na atuação, sem a qual não existiriam ajustes de conduta, mas também, certamente, o dano ao direito transindividual seria bem maior. 

 

 

 Reflexos do aceite do ajuste de conduta


 

O aceite pelo representado de um TAC não significa assumir a culpa sobe os fatos.  Caso o representado tenha firmado o TAC, os demais legitimados não poderão exigir outros TAC com o representado sobre os mesmos fatos. 

 

Ademais, após a assinatura de um TAC, os outros legitimados não poderão ingressar com demanda Judicial por falta de interesse de agir, pois já existe um título executivo extrajudicial, que impede o ajuizamento de ações de conhecimento. 

 

Contudo, os outros legitimados poderão ingressar com demanda judicial, se o TAC deixou de fora algum ponto relevante sobre os fatos ocorridos, ou mesmo poderão firmar outro TAC com o representado, para suprir essa omissão.

 

Assim, uma vez cumprido os termos do ajuste de conduta pelo representado, a controvérsia discutida extingue-se, ocorrendo assim a preclusão administrativa sobre os fatos objeto do TAC.

 

Vale ressaltar que, o TAC que envolve a seara supraindividual impede que o representado venha a ser processado criminalmente, pois o objetivo que se busca é a prevenção ou reparação do dano junto ao meio ambiente, a habitação do urbanismo e do consumidor, sendo que, deve-se aplicar no direito penal a ultima ratio, ou seja, aplicar o princípio da intervenção mínima penal.

 

 

REFERÊNCIAS

 

MAZZILLI, Hugo Nigrro. – A defesa dos Interesses Difusos em Juízo, 25ª Edição. Editora Saraiva.

FERRARESI, Eurico. Inquérito Civil, Rio de Janeiro, Forense, 1a Edição.

AUTOR

Cláudio Roberto Barbosa Bueloni

Advogado em São Paulo/SP. Mestrando em Direito Difuso e Coletivo pela Universidade Metropolitana de Santos. Pós Graduado em Direito Tributário pela Universidade Presbiteriana Mackenzie. Pós Graduado em Administração de Empresas pela Fundação Armando Alvares Penteado. Bacharel em Direito pela Universidade Paulista. Técnico em Contabilidade pela Fundação Escola do Comércio Alvares Penteado.